ВКР на тему «ФЗ „Об охране окружающей среды“ как источник экологического права»

Введение

Нормы об охране природы в российском праве рассеяны по многим актам: Водному, Лесному и Земельному кодексам, Закону «О недрах», законам об атмосферном воздухе, об отходах, о животном мире. Общие правила для них задаёт один закон — Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В нём записаны принципы, права граждан, порядок нормирования воздействия, экспертизы и контроля, основания ответственности. Когда суд рассматривает иск прокурора к заводу, сбросившему стоки в реку, он почти всегда начинает именно со статей этого закона, а затем переходит к Водному кодексу и методикам расчёта вреда.

За двадцать с лишним лет закон серьёзно изменился. Самая глубокая перестройка началась с Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ: предприятия разделили на четыре категории по силе воздействия на природу, для крупнейших загрязнителей ввели нормирование по наилучшим доступным технологиям и комплексное экологическое разрешение. Переход растянулся почти на десять лет, сроки несколько раз сдвигались, и практика применения новых правил только складывается. Это делает тему актуальной для выпускной работы.

Вопросам системы источников экологического права и места в ней закона № 7-ФЗ уделяли внимание С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Б. В. Ерофеев, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонкова. В литературе нет единого мнения о том, можно ли считать этот закон кодифицированным актом, обладающим приоритетом перед природоресурсными законами, или он лишь один из равных по силе федеральных законов. От ответа на этот вопрос зависит разрешение коллизий, которые на практике возникают довольно часто.

Объект исследования — общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, регулируемые экологическим законодательством. Предмет исследования — нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды», практика их применения и научные взгляды на его место в системе источников экологического права.

Цель работы — определить место и значение Федерального закона «Об охране окружающей среды» в системе источников экологического права России и выявить проблемы его применения. Задачи: раскрыть понятие и систему источников экологического права; проследить становление законодательства об охране окружающей среды; проанализировать структуру и основные институты закона № 7-ФЗ; рассмотреть изменения 2014 года и практику их применения; изучить судебную практику о возмещении вреда окружающей среде; сформулировать предложения по совершенствованию закона.

Методы исследования. В работе использованы формально-юридический, сравнительно-правовой и историко-правовой методы, системный анализ и анализ судебной практики. Эмпирический материал — постановления Пленума Верховного Суда РФ и решения арбитражных судов по искам о возмещении вреда окружающей среде, опубликованные в картотеке арбитражных дел.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в системе источников экологического права

1.1 Понятие и система источников экологического права

Источник экологического права — это акт или иная форма, где записаны правила об охране природы и пользовании её ресурсами. Первое место среди них занимает Конституция. Статья 42 даёт каждому право на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба от экологического правонарушения, статья 58 требует от каждого беречь природу, а статья 72 делит полномочия в этой сфере между Федерацией и регионами.

Из совместного ведения вытекает многоуровневость. Федерация принимает законы, задающие общие правила, регионы вправе издавать свои, если те не противоречат федеральным. Ниже стоят указы Президента, постановления Правительства, приказы Минприроды России и Росприроднадзора. Отдельно действуют международные договоры: Россия участвует, в частности, в Рамочной конвенции ООН об изменении климата и в Конвенции о биологическом разнообразии.

В учебной литературе федеральное экологическое законодательство принято делить на две группы. Первую составляют акты комплексного природоохранного характера, прежде всего закон «Об охране окружающей среды», а также законы об экологической экспертизе, об охране атмосферного воздуха, об отходах производства и потребления. Вторую группу образуют природоресурсные акты: Земельный, Водный и Лесной кодексы, Закон РФ «О недрах», законы о животном мире и об особо охраняемых природных территориях. Деление условно, поскольку природоресурсные кодексы тоже содержат природоохранные нормы, но оно помогает понять, какую роль закон № 7-ФЗ играет по отношению к остальным актам.

1.2 Становление законодательства об охране окружающей среды

В РСФСР первый общий закон на эту тему появился 27 октября 1960 года и назывался «Об охране природы в РСФСР». Он перечислял, что именно подлежит охране, и возлагал обязанности на министерства, но смотрел на природу глазами хозяйственника: лес, вода и недра интересовали законодателя прежде всего как сырьё. Граждан закон почти не упоминал. Надзор за его исполнением вели те же ведомства, которые рубили лес и добывали руду, и спорить с самими собой у них не было причин.

Совсем иным получился Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», принятый за неделю до распада СССР. В нём впервые появились экологические права граждан, плата за загрязнение, государственная экологическая экспертиза и экологическое страхование, подробные нормы об ответственности. Но готовили его в переходное время, и вскоре многие его положения разошлись и с Конституцией 1993 года, и с новым Гражданским кодексом.

В 2002 году на смену ему пришёл закон № 7-ФЗ. Основные институты прежнего акта сохранились, а изменился угол зрения: охраняется окружающая среда в целом, как система, а не отдельные ресурсы. Ключевые даты этой истории показаны на рисунке 1.

Из рисунка видно, что между принятием основных актов проходило по десять–тридцать лет, тогда как изменения в закон № 7-ФЗ после 2014 года вносятся почти ежегодно. Это говорит о том, что базовая модель закона устоялась, а развитие идёт за счёт детализации отдельных институтов.

1.3 Структура и основные институты закона № 7-ФЗ

Открывает закон словарь: в статье 1 определено несколько десятков терминов, от «окружающей среды» до «наилучшей доступной технологии». В статье 3 перечислены принципы. Формулировки вроде «презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности» звучат как декларация, однако суды их применяют, когда специальная норма молчит. На практике эта презумпция означает, что безопасность будущего завода у реки должен доказывать застройщик, а не жители.

Дальше закон делится на институты. Одни описывают права граждан и общественных организаций, другие — деньги (плату за негативное воздействие), третьи — нормирование, четвёртые — контроль и ответственность. Основные институты со ссылками на статьи приведены в таблице 1.

Таблица 1 — Основные институты Федерального закона «Об охране окружающей среды»

Строки таблицы складываются в маршрут: принципы и права, плата и нормативы, контроль и, наконец, взыскание вреда. Последний этап хорошо известен по делу о разливе дизельного топлива под Норильском в мае 2020 года, когда Арбитражный суд Красноярского края на основании статей 77 и 78 закона взыскал с АО «НТЭК» более 146 млрд рублей. Ни один природоресурсный кодекс не охватывает весь этот путь целиком, и потому закон № 7-ФЗ считают базовым для отрасли. Есть ли у него приоритет перед Водным или Лесным кодексом и что изменила реформа 2014 года, разбирается во второй главе.